Plusvalía

El articulo 82 de la Constitución Nacional dispuso que las entidades públicas participarán en la plusvalía que genere su acción urbanística, por lo que en principio no quedó claro cuales son las entidades que pueden cobrarla. La Federación Nacional de Departamentos, presentó un proyecto de ley para reformar la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial LOOT, en el que propone que los departamentos puedan adoptar esta figura tributaria. Sobre esta posibilidad consideramos existe una inconstitucionalidad por el precepto establecido en el artículo 317 constitucional, que dispuso que Solo los municipios podrán gravar la propiedad inmueble, y exceptuó de esta regla solo a la contribución de valorización. Sobre esta tesis, existe diferentes posiciones en la doctrina, dado que algunos consideran que la participación en plusvalía, al igual que a la contribución de valoración no le aplica el precepto del mencionado artículo 317 de la Constitución. Así, por ejemplo, Víctor Moncayo Cruz, Profesor emérito de la Universidad Nacional de Colombia, en el libro titulado Plusvalías Urbanas. Fundamentos Económicos y Jurídicos, 2011, Universidad de Externado, plantea: Es preciso determinar si la competencia asignada a los municipios para gravar la propiedad inmueble comprende, con el mismo carácter de exclusividad, el instrumento fiscal de la participación de plusvalía, generada por la acción urbanística, regulada en el articulo 82 de la carta. Si el entendimiento es en sentido positivo, se estaría restringiendo el alcance del articulo citado, pues este habla genéricamente de una participación a favor de entidades públicas, y no solo de municipios. Por el contrario, si la interpretación es negativa, como lo estimamos, se excluye de la exclusividad la participación en la plusvalía, generada por la acción urbanística, de tal manera que puede darse el beneficio de otras entidades públicas que desarrollen esa acción urbanística, y no solo de los municipios y distritos. Esta ultima comprensión es la única que evita una falta de coherencia entre dos preceptos de la Carta, pues lo establecido por el articulo 82 es una excepción al régimen de exclusividad del articulo 317. Aunque lo que, si es claro, es que la participación en plusvalía generada por la acción urbanística solo puede imponerse por la entidad que genera la acción urbanística. Frente a la posición del profesor Moncayo, se desprenden varias consideraciones. Lo primera es que su planteamiento deja en evidencia que no hay claridad sobre el alcance del carácter de exclusividad de los municipios para gravar la propiedad inmueble, frente al instrumentos de plusvalía. Lo segundo es que podría haber dos interpretaciones, una que dice que solo el municipio puede adoptar el tributo y otra mas amplia, con la que el profesor de identifica, donde se excluye a la plusvalía de la exclusividad de los municipios. Y la tercera, es que hay certeza jurídica, de que el gravamen solo puede imponerlo quien genere la acción urbanística. En este debate, me aparto de la posición del profesor Moncayo, toda vez que considero que la plusvalía no quedó excluida del precepto constitucional del artículo 317 de la carta, como si quedó la contribución de valoración de manera expresa. Así, el mencionado artículo dispuso: ARTICULO 317. Solo los municipios podrán gravar la propiedad inmueble. Lo anterior no obsta para que otras entidades impongan contribución de valorización. La ley destinará un porcentaje de estos tributos, que no podrá exceder del promedio de las sobretasas existentes, a las entidades encargadas del manejo y conservación del ambiente y de los recursos naturales renovables, de acuerdo con los planes de desarrollo de los municipios del área de su jurisdicción El constituyente estableció la regla, y seguidamente, dispuso cual sería la excepción. La participación en plusvalía ya había sido adoptada en el artículo 82 superior, de la siguiente manera: ARTICULO 82. Es deber del Estado velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular. Las entidades públicas participarán en la plusvalía que genere su acción urbanística y regularán la utilización del suelo y del espacio aéreo urbano en defensa del interés común. Así las cosas, un primer argumento para considerar porque no quedaría excluida, es que, si ese hubiese sido la voluntad del constituyente, lo habría expresado tal como lo hizo con la contribución de valorización, más cuando ya en artículos anteriores se había referido a ella.  Ahora atendiendo a que la redacción constitucional del artículo 82, dispuso que “las entidades públicas participaran en la plusvalía que genere su acción urbanística”, quienes se identifican con la postura del profesor Moncayo argumentan que de esta forma el constituyente dejó claro que entidades diferentes a municipios pueden adoptarla.  La anterior interpretación podría ser cierta, en tanto se dejó abierta la posibilidad de que otra entidad pública diferente a municipios pueda participar en la plusvalía. Sin embargo, debe interpretarse en armonía con la competencia de realizar acción urbanística, por lo tanto, no cualquier entidad pública podría participar, sino aquellas que exclusivamente tengan funciones urbanísticas. La acción urbanista está definida en la ley 2079 del 2021 de la siguiente manera: ARTÍCULO 27. ACCIÓN URBANÍSTICA. Modifíquese el artículo 8 de la Ley 388 de 1997, el cual quedará así: “ARTÍCULO 8. Acción Urbanística. La función pública del ordenamiento del territorio municipal o distrital se ejerce mediante la acción urbanística de las entidades distritales y municipales, referida a las decisiones administrativas que les son propias, relacionadas con el ordenamiento del territorio y la intervención en los usos del suelo, adoptadas mediante actos administrativos que no consolidan situaciones jurídicas de contenido particular y concreto. Son acciones urbanísticas, entre otras: En concreto, la acción urbanista se refiere a decisiones administrativas que ordenen el territorio y definan los usos del suelo. La pregunta que surge es sobre si los Departamentos, tienen competencias para realizar acción urbanística. La LOOT distribuyó las competencias en materia de ordenamiento territorial entre la Nación, Departamentos y Municipios. En cuanto a los departamentos dispuso: Artículo 29. Distribución de competencias en materia de ordenamiento del territorio. Son competencias de la Nación y de las entidades territoriales en