El estatuto orgánico del presupuesto (decreto 111 de 1996) en su artículo 36, divide el presupuesto de gastos del Estado en gastos de funcionamiento, gasto del servicio de la deuda pública y gastos de inversión.
La Sala De Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en concepto con Radicación -2018-00167-00, sobre la diferencia de los gastos de funcionamiento e inversión indicó:
Las leyes sobre presupuesto en Colombia mantienen la clasificación clásica que diferencia entre gastos de funcionamiento (u operativos) y gastos de inversión (o de capital). Los gastos de funcionamiento se han entendido tradicionalmente como los que se deben realizar en forma indispensable para el correcto y normal desenvolvimiento de la administración en general, que pueden ser gastos de consumo, por ejemplo la conservación y reparación de edificios, renovación de bienes muebles, etc.; o retributivos de servicios, por ejemplo, el pago de sueldos, salarios, honorarios, etc. Estos gastos no significan un incremento directo del patrimonio del Estado, pero contribuyen a la productividad general del sistema económico y son tan necesarios como los gastos de inversión.
Por otro lado la comprensión de los gastos de inversión se ha referido a aquellas erogaciones del Estado que significan un incremento directo del patrimonio público. Pueden consistir en los emanados de la adquisición de bienes de producción como el caso de maquinarias, equipos, etc. o, en inversiones en obras públicas de infraestructura (presas hidroeléctricas; viaductos, carreteras, puentes) o en inversiones destinadas a industrias claves (siderurgia, petroquímica, fabricación de equipo pesado, etc.).
Según se observa, mientras que los gastos de funcionamiento retribuyen bienes de consumo o prestaciones de servicios, los gastos de inversión retribuyen bienes de capital y, por consiguiente, contribuyen a aumentar el capital del sector público de la economía.
Los gastos de funcionamiento pueden ser 1) gastos de personal, referido a aquellos gastos dirigidos a retribuir los servicios recibidos a través de una relación laboral o contractual; 2) gastos generales, aquellos relacionados con la adquisición de bienes y servicios requeridos para que la entidad adelante sus funciones como adquisición de materiales y un ministros, imprevistos, sostenimiento, capacitación, bienestar social, mantenimiento, servicios públicos, arrendamientos, viáticos, comunicaciones, transporte entre otros; y transferencias, aquellos recursos que el órgano debe transferir a otras entidades en virtud de un mandato legal.
Por su parte, el artículo 14 del decreto 568 de 1996, que reglamenta el Estatuto Orgánico del Presupuesto, clasifica los gastos de inversión en Programas, que son los constituidos por las apropiaciones destinadas a actividades homogéneas en un sector de acción económica, social, financiera o administrativa a fin de cumplir con las metas fijadas por el gobierno; y en Subprogramas, que son, el conjunto de proyectos de inversión destinados a facilitar la ejecución en un campo específico en virtud del cual se fijan metas parciales que se cumplen mediante acciones concretas que realizan determinados órganos.
Así las cosas, cada rubro de inversión debe estar contenido en un programa y desarrollado en un subprograma a través de los proyectos y cada proyecto de inversión debe considerar los gastos de funcionamiento que sean necesarios para su realización en virtud el principio de programación integral establecido en el artículo 17 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, de la siguiente manera:
ARTÍCULO 17. Programación integral. Todo programa presupuestal deberá contemplar simultáneamente los gastos de inversión y de funcionamiento que las exigencias técnicas y administrativas demanden como necesarios para su ejecución y operación, de conformidad con los procedimientos y normas legales vigentes.
Sobre este principio, la Corte Constitucional, en Sentencia C-337 de 1993 señaló: “Su consagración se fundamenta en el hecho de que sin este principio no hay unidad en el gasto público, el cual, si bien es cierto contempla ciertos fines, éstos se hallan vinculados armónicamente, de suerte que la inversión, en última instancia, se hace con miras a un eventual funcionamiento; y el funcionamiento supone una inversión. Con la programación integral se pretende evitar que los programas de inversión omitan contemplar explícitamente los compromisos de funcionamiento que ellos acarrean, lo que se ha convertido, con el correr de los años en un factor de desestabilización de las finanzas públicas”.
Por lo que la entidad territorial debe evaluar si el gasto de funcionamiento que requiere se enmarca en un proyecto de inversión, que genere un incremento directo del patrimonio público y que cuente con un periodo determinado de tiempo. Por consiguiente, si bien se
pueden realizar gastos a través de proyectos de inversión que pueden requerirse tales como mantenimientos, recursos humanos, arrendamientos, entre otros, estos son con horizonte definido en el tiempo y una vez fenecido el periodo del proyecto, estas necesidades al ser recurrentes y al no generar de manera directa un incremento directo del patrimonio público se configuran como gastos de funcionamiento y no pueden seguir financiándose con recursos de inversión.