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¿Se puede usar recursos del Plan Alimentación Escolar para gastos diferentes a compra de alimentos?

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Es preciso mencionar que por mandato constitucional de los artículos 356 y 357, los recursos del Sistema General de Participaciones, como recursos que la Nación transfiere para la financiación de los servicios dentro de los cuales se encuentra la alimentación escolar, el parágrafo 2, del artículo 2 de la ley 715 de 2001, estableció que del total de recursos que conforman el Sistema General de Participaciones, previamente se deducirá cada año un monto equivalente al 4% de dichos recursos, los cuales se destinaran… el 0.5% a los distritos y municipios para programas de alimentación escolar. Por lo que el artículo 76 de la ley 715 de 2001, numeral 76.17 atribuyó como competencia de los municipios la prestación del servicio de alimentación escolar de la siguiente forma: 76.17. Restaurantes escolares. Corresponde a los distritos y municipios garantizar el servicio de restaurante para los estudiantes de su jurisdicción, en desarrollo de esta competencia deberán adelantar programas de alimentación escolar con los recursos descontados para tal fin de conformidad con establecido en artículo 2, parágrafo 2 de la presente ley, sin detrimento de los que destina el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar a este tipo de programas u otras agencias públicas o privadas. Para el cumplimiento de la prestación del servicio de restaurante de que trata el articulo citado, la Ley 1176 del año 2007, en artículos 16 dispuso que el programa de alimentación escolar se financiará con recursos de diferentes fuentes. Por su parte, el Decreto 1075 de 2015, Único Reglamentario del Sector Educación, definen como “Bolsa Común” el esquema de ejecución unificada de recursos mediante el cual la Nación y las entidades territoriales invierten de manera coordinada sus recursos de conformidad con lo establecido en la ley. Y la Resolución 335 de 2021 “Por la cual se expiden los Lineamientos Técnicos – Administrativos, los Estándares y las Condiciones Mínimas del Programa de Alimentación Escolar (PAE)” dictada por la Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar, en su artículo 7 dispuso que Constituyen fuentes de financiación del Programa de Alimentación Escolar, todos los recursos públicos del orden nacional y territorial, de destinación específica establecidos normativamente, así como los de libre destinación, que sean presupuestados para tal fin, los cuales concurrirán en una bolsa común cuya ejecución será coordinada entre las Entidades Territoriales Certificadas y Entidades Territoriales No Certificadas correspondientes. De conformidad con la legislación desarrollada, le corresponde a los municipios y distritos la prestación del servicio de alimentación escolar y éste se financiará con recursos de distintas fuentes, del orden Nacional y territorial, incluso de cofinanciación con actores del sector solidario. No obstante, la asignación de recursos por la Nación, provenientes de la asignación especial del Sistema General de Participaciones, la ley 1176 del 2007, en su artículo 18 definió su destinación en las siguientes actividades De acuerdo con la redacción de la norma, las actividades que se pueden financiar están descritas en los literales del articulo 18 ibidem, de manera taxativa y no enunciativas, por lo tanto, se limita a que sean solo esas, sin la posibilidad de incluir otras. Así las cosas, si la Entidad Territorial, para la adecuada ejecución del PAE tiene una necesidad diferente a las enlistadas en el artículo 18 de la ley 1176 del 2007, deberán ser asumidas con cargo a recursos de fuente diferente a la asignación especial del Sistema General de Participaciones.

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¿Quiénes pueden cobrar la participación en Plusvalía?

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El articulo 82 de la Constitución Nacional dispuso que las entidades públicas participarán en la plusvalía que genere su acción urbanística, por lo que en principio no quedó claro cuales son las entidades que pueden cobrarla. La Federación Nacional de Departamentos, presentó un proyecto de ley para reformar la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial LOOT, en el que propone que los departamentos puedan adoptar esta figura tributaria. Sobre esta posibilidad consideramos existe una inconstitucionalidad por el precepto establecido en el artículo 317 constitucional, que dispuso que Solo los municipios podrán gravar la propiedad inmueble, y exceptuó de esta regla solo a la contribución de valorización. Sobre esta tesis, existe diferentes posiciones en la doctrina, dado que algunos consideran que la participación en plusvalía, al igual que a la contribución de valoración no le aplica el precepto del mencionado artículo 317 de la Constitución. Así, por ejemplo, Víctor Moncayo Cruz, Profesor emérito de la Universidad Nacional de Colombia, en el libro titulado Plusvalías Urbanas. Fundamentos Económicos y Jurídicos, 2011, Universidad de Externado, plantea: Es preciso determinar si la competencia asignada a los municipios para gravar la propiedad inmueble comprende, con el mismo carácter de exclusividad, el instrumento fiscal de la participación de plusvalía, generada por la acción urbanística, regulada en el articulo 82 de la carta. Si el entendimiento es en sentido positivo, se estaría restringiendo el alcance del articulo citado, pues este habla genéricamente de una participación a favor de entidades públicas, y no solo de municipios. Por el contrario, si la interpretación es negativa, como lo estimamos, se excluye de la exclusividad la participación en la plusvalía, generada por la acción urbanística, de tal manera que puede darse el beneficio de otras entidades públicas que desarrollen esa acción urbanística, y no solo de los municipios y distritos. Esta ultima comprensión es la única que evita una falta de coherencia entre dos preceptos de la Carta, pues lo establecido por el articulo 82 es una excepción al régimen de exclusividad del articulo 317. Aunque lo que, si es claro, es que la participación en plusvalía generada por la acción urbanística solo puede imponerse por la entidad que genera la acción urbanística. Frente a la posición del profesor Moncayo, se desprenden varias consideraciones. Lo primera es que su planteamiento deja en evidencia que no hay claridad sobre el alcance del carácter de exclusividad de los municipios para gravar la propiedad inmueble, frente al instrumentos de plusvalía. Lo segundo es que podría haber dos interpretaciones, una que dice que solo el municipio puede adoptar el tributo y otra mas amplia, con la que el profesor de identifica, donde se excluye a la plusvalía de la exclusividad de los municipios. Y la tercera, es que hay certeza jurídica, de que el gravamen solo puede imponerlo quien genere la acción urbanística. En este debate, me aparto de la posición del profesor Moncayo, toda vez que considero que la plusvalía no quedó excluida del precepto constitucional del artículo 317 de la carta, como si quedó la contribución de valoración de manera expresa. Así, el mencionado artículo dispuso: ARTICULO 317. Solo los municipios podrán gravar la propiedad inmueble. Lo anterior no obsta para que otras entidades impongan contribución de valorización. La ley destinará un porcentaje de estos tributos, que no podrá exceder del promedio de las sobretasas existentes, a las entidades encargadas del manejo y conservación del ambiente y de los recursos naturales renovables, de acuerdo con los planes de desarrollo de los municipios del área de su jurisdicción El constituyente estableció la regla, y seguidamente, dispuso cual sería la excepción. La participación en plusvalía ya había sido adoptada en el artículo 82 superior, de la siguiente manera: ARTICULO 82. Es deber del Estado velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular. Las entidades públicas participarán en la plusvalía que genere su acción urbanística y regularán la utilización del suelo y del espacio aéreo urbano en defensa del interés común. Así las cosas, un primer argumento para considerar porque no quedaría excluida, es que, si ese hubiese sido la voluntad del constituyente, lo habría expresado tal como lo hizo con la contribución de valorización, más cuando ya en artículos anteriores se había referido a ella.  Ahora atendiendo a que la redacción constitucional del artículo 82, dispuso que “las entidades públicas participaran en la plusvalía que genere su acción urbanística”, quienes se identifican con la postura del profesor Moncayo argumentan que de esta forma el constituyente dejó claro que entidades diferentes a municipios pueden adoptarla.  La anterior interpretación podría ser cierta, en tanto se dejó abierta la posibilidad de que otra entidad pública diferente a municipios pueda participar en la plusvalía. Sin embargo, debe interpretarse en armonía con la competencia de realizar acción urbanística, por lo tanto, no cualquier entidad pública podría participar, sino aquellas que exclusivamente tengan funciones urbanísticas. La acción urbanista está definida en la ley 2079 del 2021 de la siguiente manera: ARTÍCULO 27. ACCIÓN URBANÍSTICA. Modifíquese el artículo 8 de la Ley 388 de 1997, el cual quedará así: “ARTÍCULO 8. Acción Urbanística. La función pública del ordenamiento del territorio municipal o distrital se ejerce mediante la acción urbanística de las entidades distritales y municipales, referida a las decisiones administrativas que les son propias, relacionadas con el ordenamiento del territorio y la intervención en los usos del suelo, adoptadas mediante actos administrativos que no consolidan situaciones jurídicas de contenido particular y concreto. Son acciones urbanísticas, entre otras: En concreto, la acción urbanista se refiere a decisiones administrativas que ordenen el territorio y definan los usos del suelo. La pregunta que surge es sobre si los Departamentos, tienen competencias para realizar acción urbanística. La LOOT distribuyó las competencias en materia de ordenamiento territorial entre la Nación, Departamentos y Municipios. En cuanto a los departamentos dispuso: Artículo 29. Distribución de competencias en materia de ordenamiento del territorio. Son competencias de la Nación y de las entidades territoriales en

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¿Pueden los Concejos y Asambleas delegar la facultad de modificar el presupuesto en Alcaldes y Gobernadores?

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Ha sido una práctica común en las Entidades Territoriales que las Asambleas Departamentales y los Concejos Municipales o Distritales, le den facultades a los gobernadores y alcaldes, para realizar las modificaciones al presupuesto anual de rentas y gastos. El principio de legalidad del presupuesto exige la definición democrática de un ámbito temporal sobre los recursos públicos, pues los presupuestos comprenden un período fiscal específico; un límite cuantitativo, ya que se proyectan los montos de los ingresos y se emiten autorizaciones máximas de gasto; y, finalmente, un límite material sobre la destinación del gasto porque en los presupuestos se indica en qué se deben emplear los recursos públicos.  De manera que, la competencia de las corporaciones públicas de elección popular incluye la aprobación del monto de los recursos disponibles (rentas), las autorizaciones máximas de gastos (apropiaciones) y la destinación de los recursos por lo que en principio la modificación de estos elementos requiere la aprobación de la Asamblea Departamental y el Concejo Municipal o Distrital.  Esta facultad de modificación, muchas veces se ha delegado en los gobernadores y alcaldes, sin embargo, a partir de la Sentencia C-036 del 2023, la Corte Constitucional limitó esta práctica, al señalar que deben ser llevadas a la corporación colegiada para su trámite y aprobación, sin que exista la posibilidad se delegue esa competencia asignada por la Constitución y la ley. No obstante, en la sentencia de marras, se señalaron unas operaciones de modificación presupuestal que pueden ser llevadas directamente por el ejecutivo sin necesidad de facultades del órgano colegiado, como las siguientes: Los Gobernadores pueden: Los Alcaldes pueden: Los Gobernadores y Alcaldes pueden: En conclusión, de acuerdo a la interpretación hecha por la Honorable Corte Constitucional en sentencia C-036 del 2023, las operaciones presupuestales descritas pueden ser adelantadas directamente por el ejecutivo a través de actos administrativos. Pero, si no se enmarcan en éstas, deben ser llevadas a la corporación colegiada para su trámite y aprobación, sin que exista la posibilidad se delegue en el ejecutivo esa competencia asignada por la Constitución y la ley.

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¿Puede una Entidad Territorial financiar gastos de funcionamiento a través de proyectos de inversión?

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El estatuto orgánico del presupuesto (decreto 111 de 1996) en su artículo 36, divide el presupuesto de gastos del Estado en gastos de funcionamiento, gasto del servicio de la deuda pública y gastos de inversión. La Sala De Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en concepto con Radicación -2018-00167-00, sobre la diferencia de los gastos de funcionamiento e inversión indicó: Las leyes sobre presupuesto en Colombia mantienen la clasificación clásica que diferencia entre gastos de funcionamiento (u operativos) y gastos de inversión (o de capital). Los gastos de funcionamiento se han entendido tradicionalmente como los que se deben realizar en forma indispensable para el correcto y normal desenvolvimiento de la administración en general, que pueden ser gastos de consumo, por ejemplo la conservación y reparación de edificios, renovación de bienes muebles, etc.; o retributivos de servicios, por ejemplo, el pago de sueldos, salarios, honorarios, etc. Estos gastos no significan un incremento directo del patrimonio del Estado, pero contribuyen a la productividad general del sistema económico y son tan necesarios como los gastos de inversión. Por otro lado la comprensión de los gastos de inversión se ha referido a aquellas erogaciones del Estado que significan un incremento directo del patrimonio público. Pueden consistir en los emanados de la adquisición de bienes de producción como el caso de maquinarias, equipos, etc. o, en inversiones en obras públicas de infraestructura (presas hidroeléctricas; viaductos, carreteras, puentes) o en inversiones destinadas a industrias claves (siderurgia, petroquímica, fabricación de equipo pesado, etc.). Según se observa, mientras que los gastos de funcionamiento retribuyen bienes de consumo o prestaciones de servicios, los gastos de inversión retribuyen bienes de capital y, por consiguiente, contribuyen a aumentar el capital del sector público de la economía. Los gastos de funcionamiento pueden ser 1) gastos de personal, referido a aquellos gastos dirigidos a retribuir los servicios recibidos a través de una relación laboral o contractual; 2) gastos generales, aquellos relacionados con la adquisición de bienes y servicios requeridos para que la entidad adelante sus funciones como adquisición de materiales y un ministros, imprevistos, sostenimiento, capacitación, bienestar social, mantenimiento, servicios públicos, arrendamientos, viáticos, comunicaciones, transporte entre otros; y transferencias, aquellos recursos que el órgano debe transferir a otras entidades en virtud de un mandato legal. Por su parte, el artículo 14 del decreto 568 de 1996, que reglamenta el Estatuto Orgánico del Presupuesto, clasifica los gastos de inversión en Programas, que son los constituidos por las apropiaciones destinadas a actividades homogéneas en un sector de acción económica, social, financiera o administrativa a fin de cumplir con las metas fijadas por el gobierno; y en Subprogramas, que son, el conjunto de proyectos de inversión destinados a facilitar la ejecución en un campo específico en virtud del cual se fijan metas parciales que se cumplen mediante acciones concretas que realizan determinados órganos. Así las cosas, cada rubro de inversión debe estar contenido en un programa y desarrollado en un subprograma a través de los proyectos y cada proyecto de inversión debe considerar los gastos de funcionamiento que sean necesarios para su realización en virtud el principio de programación integral establecido en el artículo 17 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, de la siguiente manera: ARTÍCULO 17. Programación integral. Todo programa presupuestal deberá contemplar simultáneamente los gastos de inversión y de funcionamiento que las exigencias técnicas y administrativas demanden como necesarios para su ejecución y operación, de conformidad con los procedimientos y normas legales vigentes. Sobre este principio, la Corte Constitucional, en Sentencia C-337 de 1993 señaló: “Su consagración se fundamenta en el hecho de que sin este principio no hay unidad en el gasto público, el cual, si bien es cierto contempla ciertos fines, éstos se hallan vinculados armónicamente, de suerte que la inversión, en última instancia, se hace con miras a un eventual funcionamiento; y el funcionamiento supone una inversión. Con la programación integral se pretende evitar que los programas de inversión omitan contemplar explícitamente los compromisos de funcionamiento que ellos acarrean, lo que se ha convertido, con el correr de los años en un factor de desestabilización de las finanzas públicas”. Por lo que la entidad territorial debe evaluar si el gasto de funcionamiento que requiere se enmarca en un proyecto de inversión, que genere un incremento directo del patrimonio público y que cuente con un periodo determinado de tiempo. Por consiguiente, si bien se pueden realizar gastos a través de proyectos de inversión que pueden requerirse tales como mantenimientos, recursos humanos, arrendamientos, entre otros, estos son con horizonte definido en el tiempo y una vez fenecido el periodo del proyecto, estas necesidades al ser recurrentes y al no generar de manera directa un incremento directo del patrimonio público se configuran como gastos de funcionamiento y no pueden seguir financiándose con recursos de inversión.

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¿Se puede modificar el Plan de Desarrollo Territorial después de haber sido aprobado y encontrarse en ejecución?

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Es común que los alcaldes y gobernadores requieran modificar el Plan de Desarrollo Territorial aprobado por la asamblea o concejo, durante su ejecución. Siendo la planeación un proceso sujeto a cambios, puede ser legítima su modificación si esos cambios obedecen a variaciones sustanciales en las realidades territoriales.  La Ley 152 de 1994 establece que si durante la vigencia del Plan de Desarrollo Territorial- PDT se establecen nuevos planes del nivel más amplio, el alcalde o gobernador podrá presentar para la aprobación del concejo municipal o asamblea departamental, ajustes a su plan plurianual de inversiones, con el fin de hacerlo consistente con el Plan de mayor nivel jerárquico. La Corte Constitucional en Sentencia No. C-015/96 contempla la posibilidad de hacer reformas al Plan Nacional de Desarrollo, que acorde con la Ley 152 de 1994, dicha posibilidad se amplía a los planes de desarrollo de las entidades territoriales. No obstante, las modificaciones y ajustes que se hagan se debe mantener el equilibrio financiero, lo que pone en consideración el proceso de modificación como un ejercicio justificado y articulado con otros instrumentos de planeación, en especial con el sistema presupuestal. La decisión de modificar el Plan de Desarrollo debe considerar no sólo el tiempo que ésta lleva, sino su justificación y grado de relevancia que afecte de manera significativa su ejecución. Es necesario determinar de manera objetiva que las modificaciones no alteran o revierten el contenido de lo ya aprobado.  Es por esta razón que es necesario especificar por qué razones se debe hacer una modificación siguiendo el proceso de su aprobación. El cambio de un plan de desarrollo de nivel territorial más amplio no conlleva obligatoriamente a la modificación de los demás. Por tal razón, es la propia entidad territorial la encargada de decidir y generar la consistencia del plan de inversiones con el nuevo plan de desarrollo de nivel superior, si así lo considera pertinente. La modificación que desee adelantar la autoridad administrativa territorial ante la asamblea o el concejo deberá ser únicamente en lo que respecta al plan plurianual de inversiones (PPI), es decir, la norma no establece la posibilidad de ajustar la parte estratégica del PDT durante su entrada en vigor y ejecución.  El Plan Plurianual de Inversiones articula la parte estratégica del Plan de Desarrollo Territorial con las finanzas del territorio a nivel de programas. Es decir, el PPI debe identificar la fuente de financiación de los programas dispuestos en la estructura programática del PDT. En este sentido, para la elaboración o revisión del plan plurianual de inversiones deberá tener en cuenta el Sistema Presupuestal. El sistema presupuestal es esencial para la viabilidad financiera de los proyectos contenidos en el plan de desarrollo. La correcta planificación y proyección de los ingresos y gastos en el Marco Fiscal de Mediano Plazo MFMP y en el Plan Financiero permite a las entidades identificar cuántos recursos tendrán disponibles a lo largo del tiempo, y en qué medida podrán financiar los proyectos prioritarios. Si bien el Plan de Desarrollo establece qué se desea hacer, el sistema presupuestal define cómo y cuándo se puede hacer, asignando los recursos necesarios y priorizando las inversiones en función de la capacidad financiera de la entidad territorial.  En conclusión, los planes de desarrollo territoriales, y en particular el Plan Plurianual de Inversiones, pueden ser modificados cuando las circunstancias lo exijan, siempre que estas modificaciones sean justificadas y aprobadas mediante los procedimientos establecidos en la Ley 152 de 1994.

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¿Puede un municipio convertir bienes de uso públicos en bienes fiscales?

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La Constitución y la ley reconocen dos clases de dominio sobre los bienes: el dominio privado y el dominio público. En cuanto el segundo, lo constituye el conjunto de bienes que la administración afecta al uso directo de la comunidad o que lo utiliza para servir a la sociedad. En esta categoría se encuentran los bienes fiscales, definidos en el artículo 674 del Código Civil como los bienes cuyo uso no pertenece a los habitantes, denominados también bienes patrimoniales del Estado, sobre los cuales se tiene una propiedad ordinaria sometida a las normas generales del derecho. Los bienes fiscales se encuentran destinados a la prestación de servicios públicos que la administración utiliza de forma inmediata, como por ejemplo los edificios en que funcionan las oficinas públicas.  Ahora, los bienes de uso público se caracterizan por pertenecer al Estado, estar destinados al uso de todos los habitantes y encontrarse fuera del comercio. Además, son imprescriptibles e inembargables. Están definidos en la ley como aquellos que su uso pertenece a todos los habitantes de un Territorio, como las calles, plazas, parques, puentes y caminos. Si el Municipio comprará un bien que tiene la condición de uso público para que pase a ser bien fiscal, se estaría utilizando la figura jurídica de la desafectación que en palabras de la Corte Constitucional en Sentencia T-150 de 1995: Es el fenómeno jurídico por el cual un bien que ostenta la calidad de uso público deja de serlo, por cuanto cambia su calidad de bien de dominio público a la de un bien patrimonial ya sea del Estado o de los particulares.   Ahora bien, esta figura jurídica tiene un límite, en el Código de Régimen Municipal (decreto 1333 de 1986) en su artículo 170 inciso 2 que dispone que as vías, puentes y acueductos públicos no podrán enajenarse ni reducirse en ningún caso.  Por su parte el decreto 1504 de 1998 que reglamenta la ley de ordenamiento territorial (ley 388 de 1997) en cuanto al usos del espacio público en su artículo 4 definió que el destino de los bienes de uso público incluidos en el espacio público no podrá ser variado sino por los Concejos Municipales o Distritales a través de los planes de ordenamiento territorial siempre que sean sustituidos por otros de características y dimensiones equivalente o superiores.  Frente a esta posibilidad el Consejo de Estado, en su Sala de lo Contencioso Administrativo-Sección Primera, con ponencia del consejero OSWALDO GIRALDO LÓPEZ, mediante sentencia del 15 de marzo de 2018, proferida dentro del radicado N° 2006-03673-01, indicó: Así las cosas, de acuerdo con la normatividad citada, el Municipio puede comprar un bien de uso público para convertirlo en fiscal, siempre que sea aprobado por el Concejo Municipal y reemplazado por un bien de características equivalentes.

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¿Existen términos para que una Entidad Territorial apruebe el Plan Operativo Anual de Inversiones-POAI?

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El plan operativo anual de inversiones-POAI, es un instrumento financiero, en el que las Entidades Territoriales señalan los proyectos de inversión, el cual, junto con el plan financiero y el presupuesto anual de rentas y gastos, constituyen el Sistema Presupuestal. A su vez, constituye en el principal vínculo entre el Plan de Desarrollo Territorial y el Sistema Presupuestal, convirtiéndose en el insumo principal para la elaboración del Presupuesto de Gastos de la entidad territorial. El POAI se elabora con base en la información de los proyectos de inversión que se hubieren registrado en el Banco Nacional de Programas y Proyectos a más tardar el 1° de junio del año anterior al que se está programando, atendiendo las disposiciones de la Programación presupuestal de los proyectos de inversión. Según se establece en el artículo 8 del Estatuto Orgánico de Presupuesto (Decreto 111 de 1996), el POAI tiene como objeto priorizar los proyectos de inversión, lo que implica que deba guardar estrecha correspondencia entre elMarco Fiscal de Mediano Plazo y las prioridades definidas en el Plan de Desarrollo. En relación con el término para su aprobación, en el Estatuto Orgánico dePresupuesto no establece un procedimiento o cronograma para elaboración deéste, por tanto, dichos términos podrán ser establecidos en el estatuto de presupuesto que adopte la entidad territorial. No obstante, teniendo en cuenta que el POAI hace parte del proyecto depresupuesto de la entidad territorial, en lo que correspondiente al presupuesto de gastos de inversión, con el objeto de dar coherencia a todo el presupuesto del municipio o departamento y debe ser aprobado por el respetivo órgano colegiado, el POAI queda sometido a los tiempos de elaboración y presentación del presupuesto que debe ser radicado en la respectiva asamblea departamental o en el concejo distrital o municipal al inicio del último periodo de sesiones ordinarias, el POAI queda afectado por estos términos. Por tanto, si bien la ley no establece un término para elaboración del POAI, debe tenerse en cuenta los tiempos para el registro de los proyectos de inversión en el Banco Nacional de Programas y Proyectos, así como el termino para elaborar el Marco Fiscal de Mediano Plazo, su presentación al Consejo de Política Económica y Social (COMPES) (CODPES) o al Consejo de gobierno, y por último la elaboración, presentación y aprobación del presupuesto de rentas y gastos.

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