17 octubre, 2024

Observatorio

Así fue el desempeño fiscal del Distrito de Santa Marta, en la administración del periodo 2020-2023

Observatorio /

¿Cómo recibió el alcalde que empezó su periodo este 2024, el Distrito en materia fiscal? Es el interrogante que nos proponemos responder, al analizar el Desempeño Fiscal durante la administración que salió en 2023. Para el análisis el equipo investigativo de Impuestos y Territorio, consultó las bases de datos publicadas por el Departamento Nacional de Planeación, y su índice de desempeño fiscal-IDF que publica todos los años. En el mencionado índice se tiene en cuenta variables como la dependencia de las transferencias nacionales, para medir que tan determinantes son para financiar el municipio. La inversión en Formación Bruta de Capital Fijo-FBKF, para determinar su proporción en la inversión que ejecuta el municipio. El endeudamiento, para medir su nivel desde el punto de vista contable a través de la relación activos totales y pasivos totales. La capacidad de generar ahorro para determinar el grado en el cual se liberan recursos para financiar la inversión, luego de cubrir el funcionamiento y el pago de intereses de deuda. Y por último el balance de ingresos y gastos para medir el equilibrio en el balance fiscal de la Entidad Territorial a través de la proporción del déficit o superávit total. Con estas 5 variables: Dependencia de transferencias, Inversión en Capital Fijo, endeudamiento, ahorro y balance, se determina la salud fiscal de cada municipio. Por lo que analizarnos si durante los años 2020, 2021, 2022, y 2023, estos indicadores mejoraron o si por el contrario hubo retroceso en las capacidades fiscales.  Indicadores del Índice Desempeño Fiscal de Santa Marta en cuatrienio 2020-2023 Dependencia de las transferencias Tomando los recursos del Sistema General de Participaciones más otras transferencias nacionales, sobre los ingresos totales del Distrito, se obtiene qué tanto pesan las transferencias en la financiación del Ente Territorial, por ende, la dependencia de éstas. El Distrito para el año 2020, dependía del 70% de las transferencias y solo el 30% de su presupuesto eran recursos propios. Esta situación se mejoró levemente a 2023, bajando la dependencia a 65%. Sin embargo, no hubo cambio significativo, por lo que el ente territorial sigue con una alta dependencia y una necesidad de mejorar la generación de recursos propios que inviertan la proporción de manera significativa. La administración saliente deja una calificación de 34,4%/100 en este aspecto. Hay que señalar que para 2023, ciudades como Pereira tuvo una dependencia de 43%, Armenia del 36%, Funza 18% y Mosquera 29% por lo que Santa Marta siendo mas grande que las anteriores, tiene menos capacidad de generar recursos propios, lo que evidencia una baja gestión en este sentido para el cuatrienio 2020-2023. Inversión en Formación Bruta de Capital Fijo (FBKF) Tomando el valor de la inversión en FBKF sobre el valor de la inversión total, se obtiene cuando de lo invertido fue a bienes fijos duraderos, y por ende, el incremento de la riqueza material y de la capacidad productiva del municipio. El Distrito para el año 2020, del total de la inversión solo el 8,6% era a FBKF. Para el 2024, era del 12,37%, un incremento de 3,77 pp, pero sigue muy rezagado. Para hacernos una idea, en 2023, las ciudades de la misma categoría de Santa Marta, tuvieron la siguiente inversión en FBKF: Funza 51,19%; Mosquera 41,13%; Armenia 23,25%; y Pereira 19,60%. Y ciudades grandes tuvieron: Barranquilla 26,08%; Bogotá 21,59%; Bucaramanga 28,04%. En conclusión, si bien hay un leve incremento en la inversión en FBKF, ésta sigue siendo muy baja y al compararla con otras ciudades de capacidades similares, se evidencia el rezago en esta materia, por lo que al igual que en el componente anterior, la administración saliente en 2023, tuvo una baja gestión en su periodo. Endeudamiento Tomando los pasivos totales sobre activos totales se obtiene el nivel de endeudamiento desde el punto de vista contable. Para el 2020, se tuvo un nivel de endeudamiento de 28,94%, el cual tuvo un incremento leve a 29,75%, lo que significa que no hubo un aumento exagerado del endeudamiento contable con respecto a los activos totales del Distrito. Se puede decir que se mantiene el nivel de endeudamiento con casi la tercera parte de los activos. Al compararlo con las ciudades de categoría uno, que venimos usando, sus niveles de endeudamiento para 2023 son Funza 14,34%; Mosquera 13,21%; Armenia 27,02%; y Pereira 31,30%. En este componente se puede decir, que el Distrito en el cuatrienio analizado no incrementó considerablemente el nivel de endeudamiento, pese a crisis como la pandemia del covid-19, lo que consideramos un aspecto positivo, sin dejar de lado, que se debe trabajar en bajar este nivel. Capacidad de generar ahorro corriente Tomando el ahorro corriente (diferencia entre el ingreso corriente y el gasto corriente), sobre los ingresos corrientes, se obtiene la capacidad de generar ahorro, lo que significa cumplimiento de compromisos recurrentes con ingresos permanentes, y generación de recursos para inversión. Para el año 2020, se tenía el 39,40% y para el 2023, se incrementó significativamente al 59,18%, lo que evidencia una excelente gestión en este componente, que además deja ver el control al nivel de endeudamiento y a los gastos de funcionamiento. Quiere decir que los esfuerzos de nuevos ingresos propios que se recibirán de forma periódica, no fueron subsumidos en el gasto de funcionamiento y de deuda, sino que pudieron ir a inversión. Por lo que, en este componente, la administración del cuatrienio 2020-2023, tuvo una muy buena gestión.   Balance fiscal Por último, el componente de balance primario, para medir el desempeño fiscal del Distrito de Santa Marta en el periodo analizado. Tomando el déficit o superávit fiscal, sobre el ingreso total de obtiene el balance primario y sirve para mediar el nivel de sostenibilidad de la deuda. Para el año 2020, el Distrito tenia un balance primario del 13,82% lo que quiere decir que su déficit o superávit fiscal tenia esta proporción frente a los ingresos totales. Para el 2023, el balance primario fue del 2,3% lo que representa una importante disminución en la proporción, para alcanzar un equilibrio en sus balances.  Conclusiones. El

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¿Se puede usar recursos del Plan Alimentación Escolar para gastos diferentes a compra de alimentos?

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Es preciso mencionar que por mandato constitucional de los artículos 356 y 357, los recursos del Sistema General de Participaciones, como recursos que la Nación transfiere para la financiación de los servicios dentro de los cuales se encuentra la alimentación escolar, el parágrafo 2, del artículo 2 de la ley 715 de 2001, estableció que del total de recursos que conforman el Sistema General de Participaciones, previamente se deducirá cada año un monto equivalente al 4% de dichos recursos, los cuales se destinaran… el 0.5% a los distritos y municipios para programas de alimentación escolar. Por lo que el artículo 76 de la ley 715 de 2001, numeral 76.17 atribuyó como competencia de los municipios la prestación del servicio de alimentación escolar de la siguiente forma: 76.17. Restaurantes escolares. Corresponde a los distritos y municipios garantizar el servicio de restaurante para los estudiantes de su jurisdicción, en desarrollo de esta competencia deberán adelantar programas de alimentación escolar con los recursos descontados para tal fin de conformidad con establecido en artículo 2, parágrafo 2 de la presente ley, sin detrimento de los que destina el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar a este tipo de programas u otras agencias públicas o privadas. Para el cumplimiento de la prestación del servicio de restaurante de que trata el articulo citado, la Ley 1176 del año 2007, en artículos 16 dispuso que el programa de alimentación escolar se financiará con recursos de diferentes fuentes. Por su parte, el Decreto 1075 de 2015, Único Reglamentario del Sector Educación, definen como “Bolsa Común” el esquema de ejecución unificada de recursos mediante el cual la Nación y las entidades territoriales invierten de manera coordinada sus recursos de conformidad con lo establecido en la ley. Y la Resolución 335 de 2021 “Por la cual se expiden los Lineamientos Técnicos – Administrativos, los Estándares y las Condiciones Mínimas del Programa de Alimentación Escolar (PAE)” dictada por la Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar, en su artículo 7 dispuso que Constituyen fuentes de financiación del Programa de Alimentación Escolar, todos los recursos públicos del orden nacional y territorial, de destinación específica establecidos normativamente, así como los de libre destinación, que sean presupuestados para tal fin, los cuales concurrirán en una bolsa común cuya ejecución será coordinada entre las Entidades Territoriales Certificadas y Entidades Territoriales No Certificadas correspondientes. De conformidad con la legislación desarrollada, le corresponde a los municipios y distritos la prestación del servicio de alimentación escolar y éste se financiará con recursos de distintas fuentes, del orden Nacional y territorial, incluso de cofinanciación con actores del sector solidario. No obstante, la asignación de recursos por la Nación, provenientes de la asignación especial del Sistema General de Participaciones, la ley 1176 del 2007, en su artículo 18 definió su destinación en las siguientes actividades De acuerdo con la redacción de la norma, las actividades que se pueden financiar están descritas en los literales del articulo 18 ibidem, de manera taxativa y no enunciativas, por lo tanto, se limita a que sean solo esas, sin la posibilidad de incluir otras. Así las cosas, si la Entidad Territorial, para la adecuada ejecución del PAE tiene una necesidad diferente a las enlistadas en el artículo 18 de la ley 1176 del 2007, deberán ser asumidas con cargo a recursos de fuente diferente a la asignación especial del Sistema General de Participaciones.

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¿Quiénes pueden cobrar la participación en Plusvalía?

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El articulo 82 de la Constitución Nacional dispuso que las entidades públicas participarán en la plusvalía que genere su acción urbanística, por lo que en principio no quedó claro cuales son las entidades que pueden cobrarla. La Federación Nacional de Departamentos, presentó un proyecto de ley para reformar la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial LOOT, en el que propone que los departamentos puedan adoptar esta figura tributaria. Sobre esta posibilidad consideramos existe una inconstitucionalidad por el precepto establecido en el artículo 317 constitucional, que dispuso que Solo los municipios podrán gravar la propiedad inmueble, y exceptuó de esta regla solo a la contribución de valorización. Sobre esta tesis, existe diferentes posiciones en la doctrina, dado que algunos consideran que la participación en plusvalía, al igual que a la contribución de valoración no le aplica el precepto del mencionado artículo 317 de la Constitución. Así, por ejemplo, Víctor Moncayo Cruz, Profesor emérito de la Universidad Nacional de Colombia, en el libro titulado Plusvalías Urbanas. Fundamentos Económicos y Jurídicos, 2011, Universidad de Externado, plantea: Es preciso determinar si la competencia asignada a los municipios para gravar la propiedad inmueble comprende, con el mismo carácter de exclusividad, el instrumento fiscal de la participación de plusvalía, generada por la acción urbanística, regulada en el articulo 82 de la carta. Si el entendimiento es en sentido positivo, se estaría restringiendo el alcance del articulo citado, pues este habla genéricamente de una participación a favor de entidades públicas, y no solo de municipios. Por el contrario, si la interpretación es negativa, como lo estimamos, se excluye de la exclusividad la participación en la plusvalía, generada por la acción urbanística, de tal manera que puede darse el beneficio de otras entidades públicas que desarrollen esa acción urbanística, y no solo de los municipios y distritos. Esta ultima comprensión es la única que evita una falta de coherencia entre dos preceptos de la Carta, pues lo establecido por el articulo 82 es una excepción al régimen de exclusividad del articulo 317. Aunque lo que, si es claro, es que la participación en plusvalía generada por la acción urbanística solo puede imponerse por la entidad que genera la acción urbanística. Frente a la posición del profesor Moncayo, se desprenden varias consideraciones. Lo primera es que su planteamiento deja en evidencia que no hay claridad sobre el alcance del carácter de exclusividad de los municipios para gravar la propiedad inmueble, frente al instrumentos de plusvalía. Lo segundo es que podría haber dos interpretaciones, una que dice que solo el municipio puede adoptar el tributo y otra mas amplia, con la que el profesor de identifica, donde se excluye a la plusvalía de la exclusividad de los municipios. Y la tercera, es que hay certeza jurídica, de que el gravamen solo puede imponerlo quien genere la acción urbanística. En este debate, me aparto de la posición del profesor Moncayo, toda vez que considero que la plusvalía no quedó excluida del precepto constitucional del artículo 317 de la carta, como si quedó la contribución de valoración de manera expresa. Así, el mencionado artículo dispuso: ARTICULO 317. Solo los municipios podrán gravar la propiedad inmueble. Lo anterior no obsta para que otras entidades impongan contribución de valorización. La ley destinará un porcentaje de estos tributos, que no podrá exceder del promedio de las sobretasas existentes, a las entidades encargadas del manejo y conservación del ambiente y de los recursos naturales renovables, de acuerdo con los planes de desarrollo de los municipios del área de su jurisdicción El constituyente estableció la regla, y seguidamente, dispuso cual sería la excepción. La participación en plusvalía ya había sido adoptada en el artículo 82 superior, de la siguiente manera: ARTICULO 82. Es deber del Estado velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular. Las entidades públicas participarán en la plusvalía que genere su acción urbanística y regularán la utilización del suelo y del espacio aéreo urbano en defensa del interés común. Así las cosas, un primer argumento para considerar porque no quedaría excluida, es que, si ese hubiese sido la voluntad del constituyente, lo habría expresado tal como lo hizo con la contribución de valorización, más cuando ya en artículos anteriores se había referido a ella.  Ahora atendiendo a que la redacción constitucional del artículo 82, dispuso que “las entidades públicas participaran en la plusvalía que genere su acción urbanística”, quienes se identifican con la postura del profesor Moncayo argumentan que de esta forma el constituyente dejó claro que entidades diferentes a municipios pueden adoptarla.  La anterior interpretación podría ser cierta, en tanto se dejó abierta la posibilidad de que otra entidad pública diferente a municipios pueda participar en la plusvalía. Sin embargo, debe interpretarse en armonía con la competencia de realizar acción urbanística, por lo tanto, no cualquier entidad pública podría participar, sino aquellas que exclusivamente tengan funciones urbanísticas. La acción urbanista está definida en la ley 2079 del 2021 de la siguiente manera: ARTÍCULO 27. ACCIÓN URBANÍSTICA. Modifíquese el artículo 8 de la Ley 388 de 1997, el cual quedará así: “ARTÍCULO 8. Acción Urbanística. La función pública del ordenamiento del territorio municipal o distrital se ejerce mediante la acción urbanística de las entidades distritales y municipales, referida a las decisiones administrativas que les son propias, relacionadas con el ordenamiento del territorio y la intervención en los usos del suelo, adoptadas mediante actos administrativos que no consolidan situaciones jurídicas de contenido particular y concreto. Son acciones urbanísticas, entre otras: En concreto, la acción urbanista se refiere a decisiones administrativas que ordenen el territorio y definan los usos del suelo. La pregunta que surge es sobre si los Departamentos, tienen competencias para realizar acción urbanística. La LOOT distribuyó las competencias en materia de ordenamiento territorial entre la Nación, Departamentos y Municipios. En cuanto a los departamentos dispuso: Artículo 29. Distribución de competencias en materia de ordenamiento del territorio. Son competencias de la Nación y de las entidades territoriales en

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¿Pueden los Concejos y Asambleas delegar la facultad de modificar el presupuesto en Alcaldes y Gobernadores?

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Ha sido una práctica común en las Entidades Territoriales que las Asambleas Departamentales y los Concejos Municipales o Distritales, le den facultades a los gobernadores y alcaldes, para realizar las modificaciones al presupuesto anual de rentas y gastos. El principio de legalidad del presupuesto exige la definición democrática de un ámbito temporal sobre los recursos públicos, pues los presupuestos comprenden un período fiscal específico; un límite cuantitativo, ya que se proyectan los montos de los ingresos y se emiten autorizaciones máximas de gasto; y, finalmente, un límite material sobre la destinación del gasto porque en los presupuestos se indica en qué se deben emplear los recursos públicos.  De manera que, la competencia de las corporaciones públicas de elección popular incluye la aprobación del monto de los recursos disponibles (rentas), las autorizaciones máximas de gastos (apropiaciones) y la destinación de los recursos por lo que en principio la modificación de estos elementos requiere la aprobación de la Asamblea Departamental y el Concejo Municipal o Distrital.  Esta facultad de modificación, muchas veces se ha delegado en los gobernadores y alcaldes, sin embargo, a partir de la Sentencia C-036 del 2023, la Corte Constitucional limitó esta práctica, al señalar que deben ser llevadas a la corporación colegiada para su trámite y aprobación, sin que exista la posibilidad se delegue esa competencia asignada por la Constitución y la ley. No obstante, en la sentencia de marras, se señalaron unas operaciones de modificación presupuestal que pueden ser llevadas directamente por el ejecutivo sin necesidad de facultades del órgano colegiado, como las siguientes: Los Gobernadores pueden: Los Alcaldes pueden: Los Gobernadores y Alcaldes pueden: En conclusión, de acuerdo a la interpretación hecha por la Honorable Corte Constitucional en sentencia C-036 del 2023, las operaciones presupuestales descritas pueden ser adelantadas directamente por el ejecutivo a través de actos administrativos. Pero, si no se enmarcan en éstas, deben ser llevadas a la corporación colegiada para su trámite y aprobación, sin que exista la posibilidad se delegue en el ejecutivo esa competencia asignada por la Constitución y la ley.

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